HUBUNGAN KEPALA DAERAH DAN DPRD DALAM PROSES PENYUSUNAN RANCANGAN PERATURAN DAERAH

KATA PENGANTAR

Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Allah Yang Maha Kuasa  atas  izin-Nya sehingga makalah yang berjudul “ HUBUNGAN KEPALA DAERAH DAN DPRD DALAM PROSES PENYUSUNAN RANCANGAN PERATURAN DAERAH” dapat diselesaikan dengan baik. Tidak lupa pula salawat dan salam kami haturkan kepada junjungan kita Nabi Muhammad SAW karena sampai saat ini kita dapat mengenal Islam dan lebih esensialnya kita dapat mengenal Allah SWT yang memberikan kita akal dan pikiran untuk berpikir dan bertindak.

            Terima kasih pula Penulis haturkan kepada Dosen Pembimbing mata kuliah Kapita Selekta Pemerintahan atas bimbingan dan tuntunannya sehingga Penulis mampu mengerti penyusunan makalah ini dengan baik.

Pola penyajian materi dalam makalah ini disesuaikan dengan beberapa sumber yang penulis dapat sebagai pelengkap pembahasannya. Namun sebagai manusia yang tidak luput dari khilaf dan salah, penulis menyadari bahwa makalah ini masih jauh dari kesempurnaan. Untuk itu kritik dan saran  yang bersifat membangun sangat harapkan sebagai bentuk pembelajaran kepada penulis untuk menyempurnakan makalah ini ke depan.

                        Makassar,  Maret  2013

                                                                                         PENULIS

BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Menurut UU Nomor 32 Tahun 2004, Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam kerangka sistem dan prinsip NKRI sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945. Dalam hal ini, penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh eksekutif (Pemerintah Daerah) dan legislatif (DPRD), yang masing-masing mempunyai tugas dan wewenang dalam rangka mewujudkan pelayanan yang baik kepada masyarakat.

Hubungan kemitraan bermakna bahwa antara Pemerintah Daerah dan DPRD adalah sama-sama mitra sekerja dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan fungsi masing-masing sehingga di antara kedua lembaga itu membangun suatu hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung bukan merupakan lawan ataupun pesaing satu sama lain dalam melaksanakan fungsi masing-masing. Segala aktivitas yang dilaksanakan oleh eksekutif berdasarkan pada desain pembangunan dan alokasi pembiayaan yang memerlukan persetujuan DPRD. Dalam pelaksanaannya, DPRD melakukan pengawasan, agar tidak terjadi penyimpangan.

Instrumen pertanggaung jawaban Kepala Daerah dalam hal ini Bupati atau Walikota kepada DPRD dimaksudkan sebagi upaya dalam rangka pemberdayaan DPRD. Namun, dalam praktiknya tidak jarang menjadi salah satu sumber potensi dari terjadinya konflik antara Bupati atau Walikota dan DPRD. Bahkan, merupakan sarana bagi sebagian besar daripada anggota DPRD untuk menjatuhkan Kepala Daerah.

Dalam bentuk yang lain, hubungan antara kedua organ atau lembaga daerah ini tidak hanya berpotensi menimbulkan kanflik, tetapi juga dapat berbantuk kolutif yang diwarnai dengan money politic. Bidang-bidang kegiatan yang berpeluang untuk terjadinya money politic, yaitu dalam proses pemilihan kepala daerah, penyusunan RAPBD, penyusunan keuangan DPRD, penyusunan Raperda, pengawasan oleh DPRD, pertanggung jawaban Kepala Daerah, pengangkatan sekertaris daerah.

Selama ini, masih sering ditemukan adanya persepsi yang berbeda antara pihak eksekuif dan legislatif daerah. Hal ini dikhawatirkan dapat menimbulkan disharmoni, yang bermuara pada konflik antar kedua pihak tersebut. Dalam hal penyusunan Perda yang mayoritas diinisiasi oleh pihak Pemda tidak sesuai dengan keinginan DPRD. Penentuan alokasi anggaran pun sering menghadapi kendala, baik dalam hal proses, indikator maupun besarannya. Terlebih jika melihat pada mekanisme pengawasan yang jamak dikeluhkan oleh pihak eksekutif, karena tidak adanya kesamaan pada fase perencanaan. Berbagai permasalahan tersebut, disebabkan oleh belum terbangunnya tata hubungan/mekanisme yang terstruktur dalam pelaksanaan tugas dan wewenang antara Pemerintah daerah dan DPRD.

Salah satu bentuk dari hubungan antara Bupati atau Walikota sebagai kepala daerah dan DPRD Kabupaten atau Kota yaitu dalam proses penyusunan peraturan daerah yang sering kita kenal dengan istilah Ranperda. Dimana salah satu bentuk bentuk tebitnya suatu peraturan yaitu dengan usulan pemerintah daerah yang dimotori oleh kepala daerah dalam hal ini Bupati atau Walikota.

Dalam makalah yang sederhana ini kami sebagai penulis akan membahas mengenai hubungan antara Bupati atau Walikota dan DPRD Kabupaten atau Kota dalam proses penyusunan rancangan peraturan daerah. Seperti yang kita ketahui bersama bahwa kedua lambaga baik itu legislati maupun eksekutif harus besinergi untuk menciptakan tata pemerintahan yang baik.

1.2. Rumusan Masalah

Berdasarkan Penjelasan pada bagian sebelumnya, maka kami sebagai penulis dari makalah sederhana ini mengangkat beberapa rumusan masalah terkait masalah utama yang hendak akan dibahas. Rumusan masalah yaitu :

1.    Bagaimana hubungan antara Bupati atau Walikota dan DPRD Kabupaten atau Kota dalam proses penyusunan rancangan peraturan daerah ?

1.3. Tujuan Penulisan

Adapun tujuan dari penulisan makalah yang sederhana ini berdasarkan rumusan masalah diatas, yaitu:

1.    Untuk mengetahui hubungan antara Bupati atau Walikota dan DPRD Kabupaten atau Kota dalam proses penyusunan rancangan peraturan daerah.

1.4. Manfaat Penulisan

Hasil dari penulisan makalah yang sangat sederhani ini, nantinya diharapkan memberikan manfaat. Dimana manfaat yang diharapkan yaitu sebagai pemenuhan tugas mata kuliah Kapita Selekta Pemerintahan.

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Hubungan Legislatif dan Eksekutif Daerah

Hubungan antara Legislatif Daerah (DPRD) dan Eksekutif Daerah (Kepala Daerah dan perangkatnya) sebagimana diatur dalam UU No. 32 tahun 2004 ternyata banyak menyimpan pertanyaan, yang oleh penulis sebut sebagai suatu “antitesis”, yaitu suatu konsep yang bertentangan dengan ideal.

Di dalam pasal 16 ayat (2) UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dijelaskan secara lengkap bahwa: “DPRD sebagai badan legislatif daerah berkedudukan sejajar dan menjadi mitra dari pemerintah daerah”. Berdasarkan isi pasal tersebut dapat diambil gambaran bahwa DPRD merupakan mitra sejajar eksekutif. Isi pasal 16 ayat (2) tersebut bertentangan dengan isi pasal 44 ayat (2), yang isinya: “Dalam menjalankan tugas dan kewajiban kepala daerah bertanggung jawab kepada DPRD”. Konsep laporan pertanggungjawaban, menurut pemahaman penulis, mempunyai dua subjek yang berbeda tingkatan. Subjek yang meminta pertanggungjawaban, mempunyai posisi yang lebih tinggi jika dibandingkan dengan subjek yang dimintai pertanggungjawaban. Dengan demikian letak kesejajaran antara DPRD sebagai legislatif daerah dan Pemerintah Daerah sebagai eksekutif daerah, hanya menjadi sebuah “antitesis”.

Ada beberapa pendapat yang mencoba mencari “justifikasi” terhadap masalah di atas, Pertama, bermitra di satu sisi dan laporan pertanggungjawaban di sisi yang lain terjadi karena DPRD secara fungsi merupakan gabungan antara DPR dan MPR (ditingkat pusat) sedangkan di daerah hanya dilaksanakan oleh satu lembaga yaitu DPRD. Kedua, DPRD bermitra dengan eksekutif ketika menjalankan legislative and budgetting functions, sedangkan laporan pertanggungjawaban merupakan pengejewantahan control functions. Apapun yang menjadi pembenar, materi UU No. 32 tahun 2004 tidak mengatur secara tegas hubungan antara legislatif daerah dan eksekutif daerah, terutama menyangkut Siapa, Mengerjakan Apa, Dan Bagaimana Caranya.

Akibat ketidak jelasan tersebut, mungkin pada prakteknya akan berpengaruh terhadap kinerja masing-masing pihak, terutama DPRD yang seolah-olah memposisikan diri sebagai ordinat dan pemerintah daerah sebagai subordinatnya. Anggota DPRD mungkin akan lebih berminat menilai Laporan Pertanggungjawaban Bupati (LPJ),  ketimbang menjalankan fungsinya yang lain, yaitu fungsi legislasi dan anggaran. Jika seandainya sistem pemerintahan daerah kita mau menganut check and balances system, maka kondisi tersebut tidak terlihat dalam UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pola kemitraan pada dasarnya biasa dikenal dalam dunia ekonomi, kemitraan dilaksakan untuk meningkatkan kesejahteraan diantara yang bermitra, atau dengan kata lain tujuan yang diinginkan dapat dicapai dengan maksimal oleh mitra-mitra. Tony Blair menyatakan bahwa: “No democratic society should be governed except in partnership” (Tony Blair,1996). Blair mencoba menjelaskan bahwa bukan masyarakat demokratik ketika proses pemerintahannya tanpa didasari adanya kerjasama/bermitra. Penulis sepakat untuk masalah tersebut,  tetapi harus diperhatikan bahwa hubungan yang terjadi antara DPRD dan Kepala Daerah adalah hubungan politik, karena keduanya merupakan organ politik, sehingga apabila pola kemitraan yang terlalu dikedepankan, maka hanya akan membentuk “koncoisme” antara DPRD dan Pemerintah Daerah. Hal tersebut berarti akan berimbas terhadap proses akuntabilitas pelaksanaan pemerintahan, sehingga pada tingkatan akar rumput akan terlihat seperti “dagelan” dan bahan tawaan.

2.2. Pengertian Peraturan Daerah

Menurut Undang- Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang dimaksud dengan Peraturan Daerah (Perda) adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan bersama Kepala Daerah.

Definisi lain adalah peraturan perundang- undangan yang  dibentuk  bersama oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan Kepala Daerah baik di Propinsi maupun di Kabupaten/Kota

Dalam  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda), Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi  daerah Propinsi/Kabupaten/Kota dan tugas pembantuan serta merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan   perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing- masing daerah.

Sesuai ketentuan Pasal 12 Undang- Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,  materi muatan Perda adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas  pembantuan dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Rancangan Peraturan Daerah dapat berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), Gubernur atau Bupati/Walikota.

Apabila dalam satu kali masa sidang Gubernur atau Bupati/Walikota dan DPRD menyampaikan rancangan Perda dengan  materi  yang  sama, maka yang dibahas adalah rancangan Perda yang disampaikan oleh DPRD, sedangkan rancangan Perda yang disampaikan oleh Gubernur atau Bupati/Walikota dipergunakan sebagai bahan persandingan. Program penyusunan Perda dilakukan dalam satu Program Legislasi Daerah 4, sehingga diharapkan tidak terjadi tumpang tindih dalam penyiapan satu materi Perda. Ada berbagai jenis Perda yang ditetapkan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Kota dan Propinsi antara lain:

a.  Pajak Daerah;

b.  Retribusi Daerah;

c.   Tata Ruang Wilayah Daerah;

d.  APBD;

e.  Rencana Program Jangka

f.    Menengah Daerah;

g.  Perangkat Daerah;

h.  Pemerintahan Desa;

i.    Pengaturan umum lainnya.

BAB III

PEMBAHASAN

Sebagaimana yang telah dijelaskan pada bagian-bagian sebelumnya terkait tentang hubungan antara kepala daerah dalam hal ini bupati atau walikota dan DPRD Kabupaten atau Kota dalam menyusun rancangan peraturan daerah, maka pada bagian ini akan kita dalami hal-hal tersebut.

Hubungan Antara Bupati atau Walikota dan DPRD Kabupaten atau Kota Dalam Proses Penyusunan Ranperda

Sebagaimana yang kita ketahui bersama bahwa peraturan daerah yang kita kenal dengan istilah perda merupakan suatu produk hukum yang dibuat oleh perangkat pemerintah daerah guna mengatasi suatu permasalahn yang muncul. Dibuat atau disusunnya suatu peratuaran daerah sampai dengan  diterapkannya tentu perlu proses yang panjang. Disamping proses yang panjang perlu juga yang namanya kerjasama yang baik, dimana kerjasama yang baik yangg dimaksud adalah bagaimana semua stakeholder yang terkait mampu bekerjasama untuk membuat sampai dengan diterapkannya peraturan daerah yang dimaksud.

Dalam penyampaian usualan rancangan peraturan daerah ada dua macam bentuk pengusulan yaitu secara inisiasi DPRD atau secara inisiasi Pemerintah daerah yang dimotori oleh Kepala Derah baik itu Bupati maupun Walikota. Namun, sejalan dengan itu semua baik itu rancangan peraturan daerah yang berasal dari anggota DPRD maupun yang berasala dari pemerintah daerah yang disampaikan oleh Kepala Daerah itu semuanya diselesaikan bersama-sama, semuanya saling terlibat satu sama lainnya.

Penyusunan Prolegda dilaksanakan oleh pemerintah daerah dan DPRD. Disusun berdasarkan atas: (a) perintah peraturan perundang-undangan lebih tinggi; (b) rencana pembangunan daerah; (c) penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan; dan (d) aspirasi masyarakat daerah.

Rancangan Perda yang berasal dari DPRD atau kepala daerah dibahas oleh DPRD dan kepala daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama.  Pembahasan dilakukan melalui 2 (dua) tingkat pembicaraan, yaitu pembicaraan tingkat I dan pembicaraan tingkat II.  Pembicaraan tingkat I Dalam hal Rancangan Perda berasal dari kepala daerah dilakukan dengan:  penjelasan kepala daerah dalam rapat paripurna mengenai Rancangan Perda; pemandangan umum fraksi terhadap Rancangan Perda; dan tanggapan dan/atau jawaban kepala daerah terhadap pemandangan umum fraksi. Pembicaraan tingkat II meliputi: (a) pengambilan keputusan dalam rapat paripurna yang didahului dengan: penyampaian laporan pimpinan komisi/pimpinan gabungan komisi/pimpinan panitia khusus yang berisi pendapat fraksi dan hasil pembahasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35 huruf; dan permintaan persetujuan dari anggota secara lisan oleh pimpinan rapat paripurna. (b) pendapat akhir kepala daerah.

Berikut ini merupakan skema dari kerjasama antara pemerintah daerah yang dimotori oleh Kepala Daerah baik itu Bupati atau Walikota dan DPRD Kabupaten atau Kota.

1.    Usulan DPRD berdasarkan PP No. 1 Tahun 2001

2.    Usulan Pemda berdasarkan Kepmendagri No. 23 Tahun 2001

Berdasarkan dua diagram diatas, maka kita sudah dapat melihat bahwa dalam proses penyusunan rancangan peraturan daerah sampai dengan disahkannya peraturan daerah yang telah disusun tersebut, baik ranperda yang diusulkan oleh anggota DPRD itu sendiri maupun yang diusulkan oleh pemerintah daerah melalui Kepala Daerah semuanya itu melalui proses yang panjang dalam proses legislasi. Didalanya itu pemerintah daerah baik itu Bupati atau Walikota saling terkait satu sama lain dengan pihak DPRD.

Seperti yang telah dijelaskan diatas, usulan Raperda dapat diinisiasi oleh pemda dan DPRD dengan aturan main yang berbeda. Berdasarkan PP No. 1 Tahun 2001, Penyusunan Raperda hasil usulan DPRD diawali oleh pengajuan usulan oleh sejumlah anggota yang terdiri atas lebih dari satu fraksi. Usulan tersebut disampaikan secara tertulis kepada pimpinan DPRD dalam bentuk Raperda, disertai penjelasannya. Usul tersebut kemudian diberi nomor pokok oleh sekretariat DPRD. Setelah itu disampaikan oleh pimpinan DPRD pada rapat paripurna setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari panitia musyawarah (pamus).

Sedangkan penyusunan Raperda hasil usulan pemda, menurut Kepmendagri No. 23 Tahun 2001, unit kerja dan pimpinan dinas/lembaga teknis daerah dapat mengambil prakarsa untuk menyusun Raperda. Usulan Raperda tersebut dimintakan persetujuannya kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah. Sebelum diajukan kepada kepala daerah, sekretaris daerah melalui bagian hukum bisa melakukan harmonisasi dan sinkronisasi. Permohonan persetujuan dilampiri dengan pokok-pokok pikiran atau konsepsi pengaturan, yang memuat: (1) latar belakang, maksud dan tujuan pengaturan; (2) dasar hukum; (3) materi yang diatur, dan (4) keterkaitan dengan peraturan perundang-undangan lain.

BAB IV

PENUTUP

Bardasarkan pada bab-bab sebelumnya, maka pada bab ini kami akan mengambil suatu kesimpulan dan saran-saran terkait pembahasan yang telah dijelaskan sebelumnya.

4.1. Kesimpulan

1.    Kerjasama antara Kepala Daerah baik itu Bupati atau Walikota dengan DPRD Kabupaten atau Kota dengan DPRD Kabupaten Kota dalam proses penyusunan rancangan peraturan deerah itu terlihat mulai pada masa mengusulan, penyusunan, sampai dengan disahkannya peraturan yang dikehendaki tersbut.

2.    Hubungan yang dijalin antara Kepala Daerah baik itu Bupati atau Walikota dengan DPRD Kabupaten atau Kota dengan DPRD Kabupaten Kota dalam proses penyusunan rancangan peraturan deerah itu merupakan salah satu bentuk dari penciptaan suasana good governance pada tataran pemerintahan derah.

4.2. Saran-saran

Adapun saran-saran terkait dengan pembahasan diatas yaitu baik pemerintah daerah maupun DPRD harus bersinergi di dalam menciptakan suasana pemerintahan yang baik. Dimana dalam penyusunan rancangan peraturan daerah tidak boleh ada nuansa menjatukan satu sama lain meskipun meskipun ada perbedaan pandangan dari berbagai fraksi.

DAFTAR PUSTAKA

Budiardjo, Miriam dan Ambong, Ibrahim (Eds.), Fungsi Legislatif Dalam Sistem Politik Indonesia, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1995.

Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2003, hal. 173

Busroh, Abu Daud, Intisari Hukum Tata Negara Perbandingan Konstitusi Sembilan Negara, Bina Aksara,  Jakarta, 1987, hal. 15.

Darumurti, Krishna dan Rauta, Umbu, Otonomi Daerah Perkembagangan Pemikiran dan Pelaksanaan, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 2000, hal. 47

MD, Mahfud, Hukum dan Pilar-Pilar Demokrasi,  Gama Media, Yogyakarta, 1999,  hal. 220

Dokumen-dokumen

Undang-Undang Dasar  RI Tahun 1945

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemeintahan Daerah

PP No. 1 Tahun 2001 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib DPRD,

Kepmendagri No. 23 Tahun 2001 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah